Reforma electoral en Santa Fe: ¿hacia el podio en las restricciones a la participación democrática? Por Oscar Blando
La Provincia de Santa se dispone a sancionar en los próximos días un postergado Código Electoral que permitirá sistematizar su dispersa, contradictoria y anticuada legislación electoral. Pero a la luz de los proyectos de reforma que tienen estado parlamentario se encamina también a elevar el umbral electoral vigente para la asignación de cargos en las elecciones generales: del 3% del padrón electoral actual se propone un 5%, aunque probablemente y “salomónicamente” se acuerde imponer un 4% del padrón.
Si esto sucediese, Santa Fe se ubicaría en el “podio” de las restricciones democráticas en el derecho público provincial. Si se aprobase como piso el 5% del padrón igualaría a la única provincia argentina que tiene ese umbral electoral: Jujuy. Si, por el contrario, se acordase establecer un 4% del padrón, Santa Fe se ubicaría en el segundo lugar entre las provincias que imponen las mayores barreas para la distribución de cargos en sus legislaturas. Esto significaría que sobre un padrón (por la reforma constitucional se incorporarán los extranjeros) que holgadamente superará los 2.900.000 electores, el 5% del padrón significaría que se necesitaran más de 145.000 votos para entrar al reparto de asignación de cargos, y más de 116.000 votos se si aplicase sobre el 4% del padrón. Traduciendo esas exigencias a las últimas elecciones en Santa Fe -la de Convencionales Reformadores en las que votó el 55% del padrón- con el 4% de los votos no hubiera ingresado ningún representante del Frente para la Esperanza de decisiva presencia para el oficialismo provincial y se si se hubiese aplicado el 5% del padrón tampoco hubiera ingresado representante alguno del Frente Activemos, una de las variantes que presentó el justicialismo en la Convención.
Entre los varios proyectos de reforma electoral presentados, todos, aún con variantes, admiten una barrera electoral para pasar de las PASO a las generales. Las diferencias surgen en el umbral para la asignación de cargos en las elecciones generales. El radicalismo (Unidos-Pullaro) y el justicialismo en el Senado, propician elevar el piso al 5% del padrón. A su vez, un proyecto del PJ en Diputados propone el 3,5% del padrón, mientras que el socialismo plantea mantener el 3% del padrón y el PRO el 4% pero de los votos afirmativos válidamente emitidos. Cabe recordar que estos dos últimos partidos integran el gobernante Frente Unidos para Cambiar Santa Fe. Finalmente, el Frente Amplio por la Soberanía entiende que, superado el umbral de las PASO, no debe haber piso electoral alguno para la asignación de cargos en la elección general.
La reforma constitucional y las nuevas reglas electorales.
La reciente reforma de la Constitución de Santa Fe produce en materia electoral un cambio sustancial en la formula electoral para la representación en la Cámara de Diputados: se establece el sistema proporcional debiéndose respetar la paridad de género (art. 67). Se abandona así el modelo de la Constitución de 1962 que imponía mayorías automáticas o relativas: de 50 miembros, el ganador obtenía 28 bancas y las minorías se repartían las 22 restantes distribuidas por el sistema proporcional D´Hondt.
Es de la esencia de todo sistema proporcional que debe existir la mayor concordancia posible entre los votos obtenidos y las bancas adjudicadas, asegurando el pluralismo, la representación y el acceso de las minorías. Más aún, en este sistema, los votos de esas minorías cuentan, como dice el gran politólogo Dieter Nohlen, los votos de los candidatos derrotados valen en tanto luchan por el valor de cada uno ya que eso significa obtener determinadas bancas o escaños.
Frente al claro principio constitucional de la proporcionalidad se intenta – a nuestro juicio- limitarlo legislativamente mediante varios dispositivos. En este texto desarrollaremos dos de ellos: elevando el porcentaje de los umbrales electorales y modificando el diseño de la boleta única de papel por categoría (BUP) que rige hasta ahora.
El aumento de los pisos electorales es justificado en el altar de “garantizar la gobernabilidad”, evitar el fraccionalismo y permitir gobernar al Poder Ejecutivo.
Primero: la gobernabilidad ha sido invocada con razón en los sistemas parlamentarios: el gobierno y el primer ministro, surgen del parlamento y por tanto, el fraccionalismo excesivo impide formar gobierno y provoca inestabilidad en el sistema político. Pero en Argentina tenemos un sistema presidencialista y, como señala la mayoría de la doctrina, es hiper presidencialista, esquema que suele reproducirse a nivel provincial con Gobernadores que concentran mucho poder: político, mediático y hasta judicial, configurando lo que los politólogos llaman un sistema de “cancha inclinada”.
Como adelantábamos, sólo la Provincia de Jujuy exige el 5% del padrón como barrera de representación. Luego hay un grupo de provincias entre las que se encuentra Santa Fe, Mendoza, Catamarca, entre otras. que mantiene el 3% del padrón. A partir de allí, todas las provincias tienen pisos menores o inexistentes. Ocho provincias tienen umbrales sobre los votos válidos emitidos (que van del 5% al 2%) y varias de ellas con sistema proporcional incluido (como ahora en Santa Fe), como Rio Negro, Salta, Tierra del Fuego, Neuquén, Santiago del Estero, entre otras. Y luego hay nueve provincias que no tienen directamente pisos electorales, pero sí proporcionalidad, como Chaco, Misiones y Tucumán. Aparte queda Entre Ríos y Buenos Aires (sistema Hare) que, aunque no tienen umbrales, poseen un sistema de cociente que puede elevar el piso.
Cabe aquí preguntarse: ¿Cuántas de estas provincias que tienen barreras electorales menores al 3% del padrón o no tienen umbral alguno, (incluso con sistema proporcional) han sufrido problemas de “gobernabilidad”? La respuesta es, ninguna. En consecuencia, ¿por qué Santa Fe sí debería tenerlos? El discurso de la “gobernabilidad” como justificativo se construye más como a una elucubración o predicción teórica que como evidencia anclada en la realidad política de las provincias argentinas.
Los efectos (no) democráticos de los umbrales electorales elevados.
“La intención o función de los umbrales o barreras electorales es excluir del parlamento a los pequeños partidos políticos y promover la concentración del sistema de partidos a través del voto” (D. Nohlen: “Elecciones y sistemas electorales”, Nueva Sociedad, 1995, pág. 80).
Esta precisa y contundente definición del politólogo alemán no hace más que confirmar lo que ocurre en la Provincia de Jujuy que tiene el 5% de umbral electoral: exclusión de las minorías y concentración del sistema político partidario en pocas manos. Sobre el tema, el escritor y profesor universitario Santiago Jorge escribió un libro que se llama “El piso electoral en Jujuy. ¿Inconstitucional? ¿Antidemocrático?” donde estudia el caso profundamente y analiza el impacto de la aplicación de esa elevada barrera establecida en el Código Electoral que data de 1985 y que han mantenido todos los gobiernos de esa provincia hasta la actualidad.
La investigación demuestra empíricamente que el piso del 5% del padrón produce sobre-representación de las mayorías y concentración de partidos o frentes. Por ejemplo, en las elecciones de Convencionales del año 2023 sólo obtuvieron representación tres Frentes electorales y en las elecciones del año 2021 en la categoría diputados provinciales sólo dos Frentes obtuvieron bancas: Cambia Jujuy y Frente de Todos-PJ. A su vez, en esa elección quedó más del 40,79% de los votos sin representación porque no superaron el piso electoral y donde el partido de gobierno con el 27% de los votos obtuvo el 75% de las bancas.
Se impone la pregunta: ¿Es este esquema de exclusión de las minorías y de concentración del sistema de partidos el modelo elegido para Santa Fe?
Por fin, existe otro impacto negativo que afecta la democracia representativa: la desproporción entre el porcentaje de votos y bancas obtenidas afecta un principio ratificado por la Constitución santafesina 2025: la igualdad del sufragio. Si los votos de las minorías no “valen” y por tanto son subvalorados al ser excluidos por una norma restrictiva, el efecto de un piso electoral muy alto, sostiene el citado Profesor Santiago Jorge, amén de su contrariedad con la proporcionalidad del sistema, vulnera el principio del sufragio igual, traducido habitualmente como “una persona, un voto”.
¿Un nuevo diseño de boleta única para Santa Fe? La BUP tiene como función, por un lado, permitir el acceso al sufragio de forma transparente e íntegra para asegurar el derecho a elegir y ser elegido y, por otro, garantizar la equidad en la competencia electoral. Punto. No debemos pedirle más ni exigirle que se convierta en un instrumento que corrija otros aspectos del sistema electoral. La BUP por categoría en Santa Fe ha aumentado el poder de autonomía del elector para decidir, y después de 15 años desde su sanción, los ciudadanos han valorado el instrumento de votación por su simplicidad, por la rapidez al momento de votar y, especialmente, por la confianza que brinda al contabilizar los votos dando legitimidad al sistema.
Toda reforma política y electoral responde a ciertas preguntas que están implícitas: ¿Por qué se quiere reformar porque no funciona bien? Dicho de otro modo: ¿Qué es lo no funciona bien, en este caso, en la BUP en la Provincia de Santa Fe? Todas las iniciativas parlamentarias proponen mantener las cinco categorías para las PASO, pero los proyectos mayoritarios propician restringirlas a dos o tres para las elecciones generales. Es decir, ante la eventualidad del efecto del “voto cruzado” se pretende utilizar el efecto “arrastre” en las generales. Concretamente, introducir mini boletas sábanas horizontales donde los ejecutivos (el Gobernador a diputados y eventualmente también a senadores y el Intendente a los concejales) arrastren a las categorías menores.
Veamos los principales argumentos esgrimidos para esta reforma, descartando analizar por inconsistentes y antidemocráticos, los que aluden a la “reducción del “gasto”. El primero es, de nuevo, facilitar la “gobernabilidad” ante la posibilidad de que los Ejecutivos no consigan mayorías propias. Pero la evidencia no ha demostrado que la aplicación de la BUP por categoría haya vuelto ingobernables a los ejecutivos cuando no tuvieron la o las cámaras legislativas afines en Santa Fe. Una cosa es ingobernabilidad y otra incomodidad por no tener todo el poder legislativo a favor del ejecutivo. Claro, la suma del poder siempre “facilita” gobernar…
Tampoco ha sido un sesgo o una tendencia que permita sostener que la utilización de la BUP por categoría lleve ineludiblemente a un gobierno dividido. La BUP fue utilizada desde su implementación en cuatro oportunidades (2011, 2015, 2019 y 2023) y en la Cámara de Diputados dos veces los Ejecutivos estuvieron en minoría, fueron los Gobernadores Bonfatti y Perotti, pero sí alcanzaron mayoría los Gobernadores Lifschitz y el actual, Gobernador Pullaro. Del mismo modo ocurrió en el Senado: en dos oportunidades los gobernadores no alcanzaron mayoría, los Gobernadores Bonfatti y Lifschitz, pero si la obtuvieron Perotti y Pullaro. En consecuencia, no puede afirmarse que existe un sesgo o tendencia que sostenga la afirmación a priori de que la BUP lleve siempre a un gobierno dividido.
El Senado de la Provincia (no modificado en la reforma 2025) desde el año 1987 al 2023 estuvo invariablemente dominado por una mayoría que fue la del partido justicialista, es decir, siempre iba a haber “gobierno dividido” si en el Ejecutivo triunfaba un partido o Frente de otro color político. Así le ocurrió a Hermes Binner: se encontró con un “gobierno dividido” cuando ganó las elecciones en 2007 (no tuvo el Senado a su favor) pese a que no se votaba con BUP sino con boleta partidaria. Por eso compartimos lo que alguna vez dijo sobre el sistema santafesino la politóloga Ana María Mustapic: “más que a efectos de la boleta única, este fenómeno obedece a la presencia de un votante selectivo, que da lugar a un gobierno dividido independientemente del tipo de boleta que se utilice”. El tema es si pretendemos seguir respetando la voluntad popular o si queremos condicionarla a través de la modificación del diseño del instrumento de votación.
El segundo argumento justificatorio de la modificación del diseño de la BUP parte de la premisa de que integrando las boletas para que los ejecutivos “arrastren” a los legislativos se favorece la identificación partidaria y se privilegia el voto a proyectos políticos integrales. Sin embargo, esa justificación podría tener sustento si se optase por un diseño de boleta única como en Córdoba o Mendoza donde toda la oferta electoral está en una sola boleta e inclusive con la opción de un casillero para votar la lista completa en todas las categorías.
Pero en Santa Fe distintos proyectos propician para las elecciones generales -y parece haber consenso para ello- que pueda votarse con dos o tres boletas únicas: una con la candidatura a gobernador unida a diputados y senador u otra a senador en forma independiente y la tercera a Intendente unida a la de concejales.
Entonces, ¿hay proyecto político común o no? Porque si de ello se tratase -y es razonable que así sea- ¿cómo se explica el fraccionamiento propuesto “a medida”? ¿Los senadores de cada departamento tendrán “su propio proyecto político identitario” que podrían ir separados de la boleta a gobernador? Igual razonamiento surge para los intendentes y concejales que irían en boletas separadas de las otras categorías. Si el argumento en el último caso fuere que se está en presencia de dos elecciones distintas, una provincial y otra local, entonces debería permitirse votar también en fechas separadas (como entre nación y provincias) pero la Constitución lo imposibilita: las elecciones de autoridades municipales se realizarán en forma conjunta con las de autoridades provinciales (art. 155, inc, 7). Ergo, privilegiamos el “proyecto político identitario” y se adopta para ello una sola boleta única para todas las categorías o admitimos discrecionalmente (¿para la próxima elección?) que podemos fraccionar el “proyecto político identitario” para algunos cargos y mantenerlo para otros. Mantener ambos argumentos a la vez, suena a oxímoron.
¿Gobernabilidad o aspiraciones hegemónicas? Los distintos proyectos presentados en la Legislatura para sancionar un Código Electoral incorporan temas de relevancia: la configuración de un nuevo Tribunal Electoral (que merece algunas críticas, pero las haré en otro lugar), la discusión del financiamiento de la política y las campañas, el afianzamiento de la paridad electoral, la creación consejos consultivos, la garantía de la observación electoral en el proceso electoral, el establecimiento del debate público entre candidatos, etc. Más aún, resulta importante que haya acuerdos fiemes para mantener en la Provincia el sistema las PASO y la boleta única de papel.
La desafección ciudadana con la política, los partidos y las instituciones democráticas no se solucionan restringiendo la participación democrática sino haciendo todo lo contrario: abriendo sus puertas para el involucramiento cívico. Las modificaciones a la BUP y el aumento de los umbrales electorales no van en esa dirección democratizadora que se exige. Ese aumento desproporcionado de las barreras afecta a la democracia santafesina: grandes sectores quedarán sin representación y ello alimenta el escepticismo, el apoliticismo y el abstencionismo electoral.
La falsa dicotomía entre gobernabilidad y pluralismo termina encubriendo otra discusión: si se quiere una Legislatura que exprese la diversidad de voces que ha caracterizado la política santafesina o se prefiere la concentración en grandes frentes electorales excluyendo a las minorías (como vimos el caso de Jujuy), impidiendo que las opciones críticas se manifiesten y se materialice el necesario control republicano alentando una polarización tan paralizante como destructiva.
Modificar las reglas electorales elevando los umbrales electorales, modificando la BUP según criterios de discrecionalidad, obligando a llevar listas con candidatos a gobernador para presentar listas de diputados o pretender incorporar dispositivos no escritos en los proyectos pero discutidos en la arena política como incorporar especie de “listas colectoras” que permitan el candidato a gobernador tener varias opciones partidarias a vice en una misma boleta única (cuestión de dudosa constitucionalidad), no parecen estar dirigidas solamente a lograr “gobernabilidad” sino explican, quizá, aspiraciones hegemónicas a contra mano de una tradición institucional democrática, pluralista y republicana que siempre tuvo Santa Fe.
Por Oscar Blando